- En el tratado de Asunción se establecen los principales instrumentos para la constitución del M.C., que tevieron vigencia durante el período de transición:
- Un programa de liberación comercial: rebaja arancelaria progresiva para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero.
- Un arancel externo común (A.E.C.): para incentivar la competitividad de los Estados Partes y ampliar el comercio con terceros países.
- La adopción de acuerdos sectoriales entre los países firmantes: con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores productivos y alcanzar escalas operativas eficientes.
- Coordinación de políticas macroeconómicas, que se realizará gradualmente y en forma convergente.
- Legislación laboral y fiscal.
Hasta la constitución definitiva del Mercado Común, los órganos responsables de la administración y ejecución del Tratado de Asunción y los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico de éste serán el C.M.C. (Consejo del Mercado Común) y el G.M.C. (Grupo del Mercado Común).
El C.M.C. es el órgano superior del mercado común, correspondiéndole la conducción y toma de decisiones que aseguraron el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del MERCOSUR. Estará integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los E.P..
EL G.M.C. es el órgano ejecutivo de las decisiones adoptadas por el C.M.C.; está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por país, que representen a los siguientes organismos públicos:
- Ministerio de Relaciones Exteriores.
- Ministerios de economía o sus equivalentes (áreas de industrias, Comercio Exterior y/o Coordinación Económica).
- Banco Central.
El G.M.C. puede constituir subgrupos de trabajo, necesarios para el cumplimiento de sus objetivos; actualmente cuenta con 11 subgrupos:
- Política comercial.
- Asuntos aduaneros.
- Normas técnicas.
- Políticas fiscal y monetaria relacionadas con el comercio.
- Transporte terrestre.
- Transporte marítimo.
- Política industrial y tecnológica.
- Política agrícola.
- Política energética.
- Coordinación de políticas macroeconómicas.
- Asuntos laborales, empleo, seguridad social.
A principios de diciembre de 1991, en Montevideo, representantes de los Parlamentos de los 4 países crearon la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, que tiene a su cargo estudiar los proyectos de Acuerdos Específicos negociados por los Estados antes de su envío a los respectivos congresos y realizar recomendaciones a los Poderes Ejecutivos.
CLÁUSULAS DE SALVAGUARDIA
Constituyeron un régimen de excepción. Si las importaciones de determinado producto proveniente de los E.P. causaban daño o amenaza de daño grave a su mercado, como consecuencia de un sensible aumento de las importaciones de ese producto en un corto período, el país importador solicitaba al G.M.C. la realización de consultas a fin de eliminar esa situación. El pedido del país importador debía ser acompañado de una declaración pormenorizada de los hechos, razones y justificativos. El G.M.C. debebía iniciar las consultas en un plazo máximo de 10 días corridos a partir de la presentación del pedido, debiendo tomar decisión al respecto dentro de los 20 días de la inicialización. En ningún caso, la aplicación de este régimen se extendendió más halla de 1994.
SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
El Tratado de Asunción contiene un anexo destinado a la forma solucionar los conflictos que pudieran surgir entre los E.P. como consecuencia de su aplicación. Se establece que las controversias serán resueltas por las negociaciones directas. En caso de no lograrse una solución se debe someter la controversia a consideración del G.M.C., el que deberá hacer sus recomendaciones dentro de los 60 días. Si en el ámbito del G.M.C. no se alcanzara una solución se elevará la controversia al C.M.C., para que adopte las recomendaciones pertinentes.
RÉGIMEN GENERAL DE ORIGEN
Con este instrumento se trata de impedir que se importen bienes vía un país socio con aranceles bajos y aprovechando las preferencias arancelarias, se exporten a otro país con aranceles altos. Este régimen fue especialmente relevante en la transición del MERCOSUR por la importante diferencia que existía (y existe) entre los niveles arancelarios de los países miembros.
No se consideran originarios o producidos aquellos bienes que fueran solo ensamblados en un país miembro o cuyo contenido de materiales de terceros países fuera superior a 60%.
BENEFICIOS Y DESAFÍOS DEL MERCOSUR
La eliminación de barreras arancelarias dentro de un mercado común implica que algunos bienes y servicios (que inicialmente los miembros producían o importaban de terceros países) sean suministrados ahora por un país socio, aunque este sea menos eficiente como productor que el resto del mundo. Esto ocurre porque el país exportador disfruta de una protección en el mercado del país importador debido al arancel externo común.
En el caso de algunas mercancías, la oferta de un país socio pude reemplazar las importaciones procedentes del resto del mundo y adicionalmente sustituir total o parcialmente la producción nacional ineficiente. Si un socio tiene costos unitarios menores al precio mundial mas el arancel común, sus exportaciones pasan a reemplazar las importaciones del resto del mundo y la unión hace bajar los precios del mercado local. Esto significa que los consumidores pueden consumir más de los bienes ahora menos protegidos y que las empresas adecuarán su oferta, con lo cual caerá parcialmente la producción ineficiente. Ello implica que habrá un incremento neto de las importaciones desde el país socio. El aumento del consumo, la disminución de la producción ineficiente y el incremento neto de las importaciones, constituyen el efecto de creación de comercio de una unión aduanera.
Simultáneamente, los productores del país socio reemplazan a los del resto del mundo, que producen más eficientemente, como proveedores del mercado nacional. Este desplazamiento eleva el costo social (o costo de las importaciones netas de aranceles), debido a que el socio es menos eficiente que los productores de los terceros países. Además, se verifica una pérdida de ingresos arancelarios, que son transferidos a los consumidores nacionales, que ahora pagan un precio menor, y a los productores del país socio que exporta, que venden su producción a mayor precio que el internacional. La sustitución de producción socialmente menos costosa del resto del mundo por la del socio ineficiente, que da lugar a una transferencia de ingresos arancelarios a los productores de ese país, es conocida como desviación de comercio.
La creación de comercio es el beneficio de la unión aduanera y la desviación de comercio su costo.
OTROS BENEFICIOS DEL MERCADO COMÚN
Considerando el lado de las exportaciones, no debe desestimarse la mayor posibilidad de colocación que ofrece la integración y el mayor poder de negociación frente al resto de los países y uniones comerciales, dada la tendencia mundial a la constitución de grandes bloques comerciales ("globalización").
La conformación de un mercado común permite aprovechar las ventajas comparativas y derivadas de diferentes dotaciones relativas de factores y de las diferentes necesidades relativas de materias primas para producir cada bien. Al establecerse el libre comercio interno se induce a la especialización y se permite el aumento de la eficiencia asignativa. Si la sociedad desea mantener cierto grado de protección industrial (por considerar a la industrialización como un bien social, el Mercado Común proporciona economías de escala que no pueden ser aprovechadas bajo un régimen de protección nacional.
Otras ventajas del Mercado Común son: mayor variedad de bienes finales a disposición de los consumidores, lo que representa un incremento en su bienestar; mayor competencia que implica, entre otras cosas, mayor calidad de los bienes y servicios ofrecidos, menores precios y una asignación de recursos más eficiente; un importante ahorro de recursos que inicialmente se destinan a las reparticiones aduaneras; mejor asignación de recursos intrarregional; reducción de los costos de transporte y comunicación por la integración física de los Estados Partes que contempla el MERCOSUR.
La constitución de un Mercado Común afianza las relaciones comerciales, políticas, científicas, académicas, culturales, etc., todo lo cual aleja considerablemente la posibilidad de conflictos entre los países. Finalmente, el MERCOSUR aparece como un reaseguro para la democracia de los países intervinientes, al posibilitar un mayor grado de desarrollo económico con equidad distributiva.
PRINCIPALES DESAFÍOS
Liberación comercial y coordinación de políticas
La conformación del MERCOSUR avanzó por dos vías paralelas y que no necesariamente tuvieron la misma dinámica: por un lado estuvo la disminución progresiva y automática de aranceles y trabas no arancelarias al comercio; por otro estuvo la armonización de las políticas macroeconómicas y sectoriales que no tienen automaticidad y requiere de acuerdo, negociaciones y compromisos de los gobiernos.
Bajo este esquema (y a juzgar por el grado de avance concreto en la armonización de políticas) se corría el riesgo de llegar a 1994 con arancel cero sin trabas para-arancelarias, sin listas de excepciones, sin cláusulas de salvaguardia (es decir, sin ningún mecanismo que pueda limitar el comercio) pero con políticas nacionales escasamente armonizadas o hasta contradictorias.
Asimetrías
La coordinación de políticas no sólo consiste en la abstención por parte de los gobiernos de aplicar determinadas políticas nacionales, sino que implica, además, tomar medidas conjuntas a fin de eliminar asimetrías entre las diferentes economías (provocadas generalmente por acciones de gobierno o malformaciones de mercado) que ponen en desigualdad a productores de distintos países. Algunas asimetrías vienen dadas por diferentes cargas y sistemas tributarios sobre insumos y servicios, diferentes tarifas de servicios, diferencias en requisitos administrativos y burocráticos, distintas legislaciones en los temas económicos y financieros, diferencias en cuanto a las políticas de medio ambiente, etc..
Tanto la coordinación y armonización de políticas como la eliminación de las principales asimetrías debían estar en una avanzada etapa de desarrollo mucho antes de diciembre de 1994. Para fines de 1993 la preferencia arancelaria no era inferior al 82% y en las listas de excepciones de Argentina y Brasil figuraban sólo el 20% de los productos de 1990 y el 40% de los existentes en 1991 para Paraguay y Uruguay.
El arancel externo común
La conformación de un Mercado Común, a diferencia de una zona de libre comercio, incluye la adopción de un Arancel Externo Común (AEC) frente a terceros países. Fue sumamente importante que a la hora de definirlo se tomara como referencia al país que menor arancel aplicaba. De no ser así se hubiese cerrado el MERCOSUR respecto al resto del mundo, lo que hace que el efecto de desviación de comercio primara sobre el de creación. Por otra parte, si se fija un arancel común alto, para los países de menor nivel arancelario el M.C. aparece como una alternativa inferior a la zona de libre comercio, que permite comprar bienes externos a precios cercanos a los internacionales.
Una cuestión relevante en referencia al arancel común es al adopción de un A.E.C. único para todos los bienes o una estructura arancelaria. Se demuestra que desde el punto de vista económico un arancel único produce una mejor asignación de recursos que una estructura arancelaria, ya que todos los sectores reciben una protección real igual a la nominal e iguales entre sí. Sin embargo los Presidentes de los países del MERCOSUR reunidos en Montevideo a fines de 1992, acordaron que durante un período de transición, el nivel del A.E.C. se establecerá entre cero y 20% como máximo a partir de fines de 1993, con algunas excepciones sectoriales, aunque en ningún caso dicho arancel superará el 35%.
Reconversión productiva, mercados laborales y costos sociales.
El MERCOSUR sin duda produjo contracciones y/o reconversión de algunos sectores. Se debían tomar en consecuencia las medidas necesarias a fin de minimizar los costos sociales de la transición, facilitar la movilidad de factores, implementar programas de re entrenamiento de mano de obra, disponer de políticas de ingresos, etc..
Uno de los grandes obstáculos que encuentran las economías son los altos costos laborales, aún cuando los salarios percibidos sean bajos. Lograr mayor flexibilidad laboral es una condición para disminuir el desempleo y aumentar la competitividad de los países del MERCOSUR.
El sector agrícola
El sector agrícola es lo suficientemente importante en los cuatro países como para haber merecido la constitución de un subgrupo de trabajo especializado. Es quizá uno de los pocos sectores que presenta ventajas comparativas con potencialidad suficiente como para marcar la presencia de los cuatro socios del MERCOSUR en el escenario internacional, categorizando a la unión como formadora de algunos precios a nivel mundial.
El sector agrícola es el más vulnerable a la apertura a la economía internacional, ya que no puede ajustarse a condiciones de competencia por limitaciones naturales y estructurales.
Es también el sector que más sufre la agresión de las políticas generalizadas de los subsidios de los países desarrollados.
Un mercado unificado provoca una intensa reestructuración agrícola según condiciones naturales y según competitividad técnica. La notable potencialidad argentina en productos agrícolas de clima templado de hace sentir sobre el sus brasileño y el Uruguay, mientras que la producción brasileña elimina del mercado argentino los productos tradicionales del Nordeste y el Noroeste, y también del Paraguay, como el azúcar, el algodón, y la yerba mate.
El sector industrial
En primer lugar se esperaba un incremento en la concentración y centralización de capitales. Al mismo tiempo, nuevas oportunidades se abrieron a pequeñas y medianas empresas que no dependen de compradores oligopólicos (pocos compradores que consumen toda la producción) y que poseen aptitudes sectoriales, organizaciones, tecnológicas y/o de localización para incorporarse ventajosamente al nuevo espacio económico. Algunas empresas argentinas ya lo vienían consiguiendo, y nos parece que éste es el único espacio viable para la empresas uruguayas y paraguayas, así como para muchas del sur brasileño. Muchas empresas desaparecieron o se mantenieron como ofertantes marginales en un mercado oligopólico (mercado donde hay pocos vendedores y muchos compradores).
Esta reestructuración tiene grandes efectos sobre los mercados de trabajo. El nuevo nivel de competitividad, el proceso de reconversión y el aumento de desempleo tienen efectos negativos no solamente sobre los salarios reales sino también sobre los niveles actuales de relaciones laborales.
ETAPAS DE INTEGRACIÓN
Los contados ejemplos de integración exitosos reconocen básicamente, dos características comunes:
* Una interrelación creciente y "de hecho" de las economías involucradas; esto es, al margen o independientemente de cambios institucionales acompañantes.
* El desarrollo del intercambio y de una mayor complementariedad entre las economías integradas de hecho, fuerza a los gobiernos a institucionalizar la integración mediante legislación y acuerdos, que alcanza su grado máximo con la armonización de las políticas macroeconómicas de los países involucrados.
El caso del MERCOSUR denota una secuencia exactamente inversa: la integración comenzó con la firma de acuerdos institucionales, por los cuales se espera crear las condiciones como para que la integración marche a un ritmo más rápido que en otros casos de economía integradas. Esta circunstancia presenta ventajas y desventajas. En el primer grupo cabe incluir el hecho de que la creación de un ambiente óptimo para la integración debía acelerar y simplificar el proceso de creación y desviación del comercio, movilidad de capitales y demás factores productivos, etc..
La principal desventaja de anticiparse a los cambios económicos, reside en que debe ser muy firme la voluntad política para soportar las resistencias de algunos sectores de la economía ante la magnitud y velocidad de los cambios que supone la integración.
MODERNIZACIÓN DEL MARCO LEGAL Y REGULATORIO
Los aspectos centrales que hacen a los cambios legales y administrativos necesarios para la constitución del MERCOSUR, pueden agruparse en institucionales económicos e institucionales políticos. Entre los primeros sobresale la necesidad de desregular los mercados nacionales de forma de reducir el denominado "costo país" de cada Estado Parte. Entre los segundos se destaca el funcionamiento pleno de los distintos poderes de gobierno y de varios mecanismos de participación de los habitantes a través de instituciones intermedias, fortaleciendo de ese modo los sistemas democráticos vigentes en la región.
